《能源法》立法工作進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻。 近日，由國(guó)家能源辦、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院法制辦和財(cái)政部聯(lián)合主辦的中國(guó)能源法國(guó)際研討會(huì)上，國(guó)家能源辦副主任、《能源法》起草專家組組長(zhǎng)徐錠明透露，在去年10月形成的《能源法》大綱方案基礎(chǔ)上，《能源法》草案工作初稿已在今年3月上旬形成，目前正在做進(jìn)一步的論證和修改完善。 《能源法》征求意見(jiàn)稿預(yù)計(jì)將在今年5月底形成，年底有望完成送審稿，并報(bào)送國(guó)務(wù)院。 《能源法》的立法工作于2006年初正式起步，在由15家單位組成的起草組中，此次研討會(huì)的四家主辦單位正是其中的核心成員。 目前的工作初稿已經(jīng)基本確定《能源法》的定位和立法模式等基礎(chǔ)問(wèn)題，并規(guī)定了包括能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源管理主體、市場(chǎng)開(kāi)放與監(jiān)管等十二項(xiàng)制度。此前曾熱議的“成立能源部”的問(wèn)題，也將會(huì)在能源管理主體制度設(shè)計(jì)中做出相應(yīng)安排。 《能源法》定位為基本法 在當(dāng)日會(huì)議上，國(guó)家發(fā)改委主任、國(guó)家能源辦主任馬凱表示，中國(guó)目前缺少一部能夠“全面體現(xiàn)能源戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向、總體調(diào)整能源關(guān)系的基礎(chǔ)性法律”，《能源法》立法將借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)法制手段規(guī)范能源管理，應(yīng)對(duì)能源危機(jī)和促進(jìn)能源與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 馬凱的發(fā)言實(shí)際上涉及了《能源法》立法的總體思路和理念。 據(jù)《能源法》起草專家組副組長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)葉榮泗介紹，《能源法》旨在通過(guò)法律化的制度規(guī)定來(lái)“保障能源安全、提高能源效率、強(qiáng)化能源環(huán)保”。 而在立法論證過(guò)程中分歧較大的《能源法》定位與功能問(wèn)題，目前已達(dá)成共識(shí)，即“能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律”，來(lái)調(diào)整能源領(lǐng)域的重大、全局性、綜合性和戰(zhàn)略性問(wèn)題，以及單行法沒(méi)有規(guī)定而且也解決不了的問(wèn)題，比如“各類能源法律的交叉問(wèn)題”、“中央和地方的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題”等。 葉榮泗表示，要定位為能源領(lǐng)域的基本法和各能源單行法的上位法，有一個(gè)基本條件，就是必須通過(guò)最高立法機(jī)關(guān)，也就是全國(guó)人大審議通過(guò)。 在調(diào)整范圍上，將包括所有能源種類，包括能源資源勘探、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、貿(mào)易、利用與節(jié)約、對(duì)外合作等諸多環(huán)節(jié)，以及能源領(lǐng)域的改革等。重點(diǎn)突出對(duì)能源單行法的指導(dǎo)性和對(duì)一些能源領(lǐng)域重點(diǎn)問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)。 為強(qiáng)化法律的可操作性，《能源法》將力求“粗細(xì)得當(dāng)”，涉及目標(biāo)時(shí)盡可能具體量化，涉及制定條例、辦法時(shí)要規(guī)定時(shí)限，涉及執(zhí)法時(shí)要明確主體，并增加程序性規(guī)定。 葉榮泗說(shuō)，“可以考慮設(shè)置幾個(gè)在本法實(shí)施后10年或者更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性、閘口性目標(biāo)。”比如，提高清潔能源占一次性能源消費(fèi)中的比重、降低單位GDP能耗的目標(biāo)等。 市場(chǎng)化改革亮點(diǎn) 按照目前的設(shè)計(jì)，《能源法》在總則中將規(guī)定能源安全、能源效率、能源與環(huán)境協(xié)調(diào)、科技進(jìn)步與創(chuàng)新、能源普遍服務(wù)、市場(chǎng)與監(jiān)管原則及對(duì)外合作原則等。 除總則、法律責(zé)任和附則外，《能源法》將根據(jù)政府管理的目標(biāo)、綱領(lǐng)、重點(diǎn)和實(shí)施的主要環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計(jì)，包括能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源管理與監(jiān)督、能源資源開(kāi)發(fā)與建設(shè)、能源供應(yīng)與服務(wù)、能源利用與節(jié)約、能源環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村能源、能源儲(chǔ)備與應(yīng)急、能源科技創(chuàng)新、能源國(guó)際合作等章節(jié)。 整體上，初稿主要涉及十二項(xiàng)制度(見(jiàn)附錄)。比如，在戰(zhàn)略與規(guī)劃制度上，將規(guī)定能源戰(zhàn)略和能源規(guī)劃的地位、內(nèi)涵、依據(jù)、制定和修訂的程序以及權(quán)限，以及能源規(guī)劃的實(shí)施和評(píng)估。 《能源法》起草專家組成員肖國(guó)興教授說(shuō)，我國(guó)目前還沒(méi)有法律意義上的國(guó)家能源戰(zhàn)略，能源規(guī)劃也因法律效力得不到保證而沒(méi)有實(shí)效，因此《能源法》將突出能源戰(zhàn)略與規(guī)劃的法律效力和編制程序，以增強(qiáng)能源對(duì)策體系的權(quán)威性和操作性。 能源供應(yīng)和服務(wù)制度上，會(huì)涉及供應(yīng)與服務(wù)、管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放、供應(yīng)形成機(jī)制、保護(hù)公共利益等。而在能源資源開(kāi)發(fā)與建設(shè)制度上，將規(guī)定各種能源資源的所有權(quán)和實(shí)現(xiàn)方式，探礦采礦權(quán)證的取得、轉(zhuǎn)讓和消滅、共生和伴生礦開(kāi)發(fā)、能源基地建設(shè)和衰退產(chǎn)業(yè)援助等。與此相關(guān)的市場(chǎng)開(kāi)放與監(jiān)管制度也備受關(guān)注。 肖國(guó)興認(rèn)為，中國(guó)能源長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的襁褓之中，至今這種狀況沒(méi)有實(shí)質(zhì)改變。一方面，一些領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)不充分，存在行政壟斷和自然壟斷促成的寡頭壟斷；另一方面，一些領(lǐng)域又存在無(wú)規(guī)則與秩序的盲目競(jìng)爭(zhēng)。能源市場(chǎng)化改革中存在嚴(yán)重的“政府失靈”和制度弱化。 對(duì)此，《能源法》將規(guī)定能源市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)各市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入和競(jìng)爭(zhēng)秩序，涉及價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷、公共服務(wù)、消費(fèi)者保護(hù)、公共安全等方面。 比如對(duì)管網(wǎng)輸送等壟斷性環(huán)節(jié)實(shí)行國(guó)家控股、開(kāi)放進(jìn)入、加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)適宜競(jìng)爭(zhēng)的能源資源開(kāi)發(fā)、終端銷售等環(huán)節(jié)則實(shí)行開(kāi)放準(zhǔn)入、市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)。 “如果將市場(chǎng)化改革作為中國(guó)未來(lái)能源發(fā)展方向，特別是把產(chǎn)權(quán)績(jī)效作為能源管理評(píng)價(jià)系數(shù)，則《能源法》有關(guān)能源市場(chǎng)及其監(jiān)管制度的安排更具有革命性。”肖國(guó)興說(shuō)。 “能源部” 將在《能源法》中做出安排 《能源法》制定過(guò)程中的一個(gè)焦點(diǎn)是能源管理體制。 我國(guó)能源管理主體分散、政監(jiān)(政策制定與市場(chǎng)監(jiān)管)關(guān)系有待改進(jìn)。 美國(guó)電力監(jiān)管援助計(jì)劃項(xiàng)目主任馬德威認(rèn)為，“中國(guó)的特殊情況”在于能源管理機(jī)構(gòu)不完善，責(zé)任分工不明確，權(quán)力難以集中，因此需要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)獨(dú)立的能源管理機(jī)構(gòu)。 一段時(shí)間以來(lái)，成立“能源部”的呼聲高起。國(guó)際上，能源管理主體的設(shè)置一般有幾種模式，有統(tǒng)一、專門(mén)的能源主管部門(mén)，有綜合性產(chǎn)業(yè)(包括能源)主管部門(mén)，還有跨部門(mén)的能源協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和分散管理模式，政監(jiān)關(guān)系上則有完全分離、適度分離和政監(jiān)合一等方式。 美國(guó)能源基金會(huì)董事會(huì)主席、美國(guó)前能源部助理部長(zhǎng)Susan Tierney建議，中國(guó)應(yīng)該“借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，跨越其他國(guó)家所犯的錯(cuò)誤”。 他認(rèn)為效果良好的能源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)具備兩個(gè)基本要求，一是對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的授權(quán)應(yīng)避免包含其內(nèi)部的利益沖突；另一個(gè)要求是保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，使其能夠獨(dú)立選擇措施和具有強(qiáng)大的執(zhí)行能力。比如，美國(guó)獨(dú)立于能源部(DOE)的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)就是個(gè)好的范例。 馬德威則建議，在新的能源管理機(jī)構(gòu)能充分履行其職能之前，有必要繼續(xù)保留國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組或類似高層機(jī)構(gòu)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)能源與環(huán)境管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，比如，能源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立環(huán)境處，而環(huán)境管理機(jī)構(gòu)則設(shè)立能源處。 肖國(guó)興認(rèn)為，《能源法》在能源管理主體制度上必須做出安排，構(gòu)建統(tǒng)一的能源管理部門(mén)和制度。在主體上，應(yīng)包括協(xié)調(diào)、主管、協(xié)管和監(jiān)管主體，管理上包括投資、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅、儲(chǔ)備與應(yīng)急、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)等制度，從而在根本上改變目前的管理和監(jiān)管現(xiàn)狀。他把這看作是“能源法律制度創(chuàng)新的根本性標(biāo)志”。 ·附錄·《能源法》初稿規(guī)定的十二項(xiàng)制度 1. 戰(zhàn)略與規(guī)劃制度 2. 能源管理主體制度 3. 市場(chǎng)開(kāi)放與監(jiān)管制度 4. 能源資源開(kāi)發(fā)與建設(shè)制度 5. 能源供應(yīng)與服務(wù)制度 6. 能源利用與節(jié)約制度 7. 能源儲(chǔ)備與應(yīng)急制度 8. 農(nóng)村能源制度 9. 能源環(huán)境保護(hù)制度 10. 能源技術(shù)進(jìn)步與科技創(chuàng)新制度 11. 對(duì)外能源合作制度 12. 法律責(zé)任制度
